核心要点

经济社会发展的总体要求前瞻：稳中求进，推动质升量增。预计总体要求仍是延续中央经济工作会议定调，既着眼于质，又着眼于量，推动创新驱动发展、高质量发展，加快构建新发展格局；也要着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间；统筹发展和安全重要性也在提升。

主要目标前瞻：平稳衔接，增长目标预计5.5%。地方两会仅北京、天津增长目标为5%，其余29地均在5.5%及以上，从历史经验和目标平稳衔接的要求看，目标定在5.5%的概率大。城镇新增就业目标预计1100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右，居民消费价格涨幅3%左右，进出口平稳发展，居民收入与国内生产总值增长基本同步，单位国内生产总值能耗降低3%左右，粮食产量保持在1.3万亿斤以上，重大金融风险有效防控。

重点工作前瞻：加大政策力度，深化改革强化创新。预计共九个方面的重点工作，包括加大宏观政策力度、深化改革、创新驱动、扩大内需和区域协调与新型城镇化、乡村振兴、扩大开放、绿色低碳、防范化解金融风险、改善民生。

跨周期调节下的财政收支预计将稳中求进，收入增速或将有所回落，支出增速或将有所提升。收入角度看，今年将继续推进大规模减税降费，预计今年减税降费力度有望进一步突破1.3万亿。支出角度看，今年精准的支出发力将继续延续。财政依然将主要支持“三保”为首的基本民生领域、十四五重大项目以及重点科技攻关领域。预计今年赤字率较去年有望小幅提升至3.3%左右。从政府性基金支出角度观察，我们预计专项债总额度应该会定在3.75万亿左右。政府性基金收入方面财政需要持续关注土地出让金收入下行的冲击。今年上半年土地市场回暖反弹的概率不大，叠加土地出让金缴款的时滞问题，预计今年上半年土地出让金收入增速会延续去年以来的低迷状态。

金融领域的政策方向与表述仍会继续助力“宽信用”，使货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配。因此需要总量与结构性政策的接续发力。而狭义流动性也将继续保持合理充裕。货币政策方面，稳健的货币政策要灵活精准、合理适度，继续支持实体经济的融资需求。宽松特别是降息可以继续推动企业融资成本下行。但继续宽松会影响货币政策的正常空间，保持一定的利率高度有助于防止流动性陷阱、维护净息差。此外，短期看，海外加速紧缩，利率调整还将通过利差影响汇率，也是制约利率的重要因素。

正文

一、政府工作报告总体内容前瞻

据新华社报道，根据十三届全国人大常委会第三十二次会议决定，十三届全国人大五次会议将于2022年3月5日召开。根据政协第十三届全国委员会第六十四次主席会议建议，全国政协十三届五次会议将于2022年3月4日召开。

人大会议上的《政府工作报告》主要包括四部分内容，一是2021年工作回顾，二是今年经济社会发展的总体要求，三是今年经济社会发展的主要目标，四是今年的重点工作。

经济社会发展的总体要求前瞻：稳中求进，推动质升量增。预计仍强调坚持稳中求进工作总基调，贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，全面深化改革开放，坚持创新驱动发展，推动高质量发展，坚持以供给侧结构性改革为主线，统筹疫情防控和经济社会发展，统筹发展和安全，继续做好“六稳”、“六保”工作，持续改善民生，着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间。

经济社会发展的主要目标前瞻：国内生产总值增长5.5%以上；城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右；居民消费价格涨幅3%左右；进出口平稳发展，国际收支基本平衡；居民收入稳步增长；重大金融风险有效防控；持续改善生态环境，单位国内生产总值能耗降低3%左右，主要污染物排放量继续下降；粮食产量保持在1.3万亿斤以上。

重点工作前瞻：预计共九个方面的重点内容。包括加大宏观政策力度、深化改革、创新驱动、扩大内需和区域协调与新型城镇化、乡村振兴、扩大开放、绿色低碳、防范化解金融风险、改善民生。

二、总体要求前瞻：稳中求进，推动质升量增

中央经济工作会议要求在质的提升中实现量的增长。会议指出，经济工作“必须坚持高质量发展，坚持以经济建设为中心是党的基本路线的要求，全党都要聚精会神贯彻执行，推动经济实现质的稳步提升和量的合理增长”。因此，未来经济工作既着眼于质，又着眼于量，要在质的提升中实现量的增长。

推动实现以创新为核心的高质量发展，是政府经济工作的首要要求。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中指出，必须实现创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的高质量发展，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。刘鹤在《必须实现高质量发展》一文中指出，实现高质量发展是我国经济社会发展历史、实践和理论的统一，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现第二个百年奋斗目标的根本路径。因此，推动实现以创新为核心的高质量发展，是政府经济工作的首要要求。

经济下行压力加大，稳增长要求是应有之意。当前我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，近期疫情再度多点蔓延，经济恢复基础不牢固，统筹疫情防控和经济社会发展，做好“六稳”、“六保”工作，持续改善民生，着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间亦将是今年政府经济工作的重要要求。

统筹发展和安全的要求，重要性不断提升。统筹发展和安全是在十四五规划中首次纳入的，2021年政府工作报告也新增统筹发展和安全的发展要求。当前百年变局加速演进，外部环境更趋复杂严峻和不确定，世纪疫情反复，粮食、能源资源、金融等领域的安全愈发重要，统筹发展和安全的要求在今年政府工作报告中也将有体现。

三、主要目标前瞻：平稳衔接，增长目标预计5.5%

经济增长目标定在5%的概率较低。从各地两会公布的2022年经济增长目标来看，北京和天津目标相对最低，均5%，而其他29地的目标均在5.5%及以上，其中8地5.5%，5地6%，7地6.5%，7地7%，西藏8%，海南9%。因此全国目标参照最低的北京、天津来制定的概率较低。从历史经验和目标平稳衔接的要求看，目标定在5.5%的概率大。近3年，全国目标在各省目标均值的基础上打了9折左右，2022年各省目标均值约6.1%，全国在此基础上打九折则约为5.5%。此外，近年我国经济目标下调幅度一般为0.5个百分点，去年经济增长目标为6%以上，从“与今后目标平稳衔接”的要求来看，今年定在5.5%的概率较大。

就业目标：城镇新增就业目标预计1100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右。从地方两会新增就业目标来看，普遍和上年目标相比未发生变化，尤其是江苏、广东、山东、两湖等就业大省目标均未改变。2022届高校毕业生规模预计1076万人，同比增加167万人，需要解决的就业人口增多，因此经济下行压力虽较大，经济增速也将逐步放缓，但就业目标预计仍维持1100万以上。

通胀目标：居民消费价格涨幅3%左右。2021年我国CPI全年均值0.9%。央行四季度货币政策执行报告认为通胀压力整体可控，未来CPI运行中枢可能较上年温和抬升，继续在合理区间运行。因此预计政府通胀目标仍定在3%左右。

外贸目标：进出口平稳发展，国际收支基本平衡。此前国常会指出，针对困难挑战推出应对举措，做好跨周期调节，助企纾困特别是扶持中小微企业，努力保订单、稳预期，促进外贸平稳发展。

居民收入目标：与国内生产总值增长基本同步。十四五规划提出十四五期间居民人均可支配收入增长与国内生产总值增长基本同步，预计2022年仍延续该目标。

生态目标：预计延续单位国内生产总值能耗降低3%左右，主要污染物排放量继续下降的生态目标。十四五规划要求十四五期间单位GDP能源消耗降低13.5%，则年均需降低2.7%，前几年预计仍定在3%。

粮食产量目标：保持在1.3万亿斤以上。此前中央一号文件要求粮食产量保持在1.3万亿斤以上。

重大金融风险有效防控。2月25日政治局会议提出，要防范化解金融风险，守住不发生系统性风险的底线。坚决维护金融稳定大局，惩治金融领域腐败和处置金融风险同步推进。中央全面深化改革委员会第二十四次会议提出，要高度重视防范金融风险。因此，重大金融风险有效防控仍有可能放在发展目标之中。

四、重点工作前瞻：加大政策力度，深化改革强化创新

加大宏观政策实施力度，稳定经济大盘。预计仍将强调积极财政和灵活适度的货币政策。财政端实施更大规模减税降费政策、扩大支出规模、适度超前开展基础设施投资，在防范化解风险的要求仍将强调坚决遏制新增地方政府隐性债务。货币政策强调保持流动性合理充裕，引导金融机构加大对实体经济特别是小微企业、科技创新、绿色发展的支持。

深化改革：预计仍将围绕要素市场化、全面股票注册制、国企改革、电网、铁路等自然垄断行业改革等领域进行部署，强化反垄断。

创新驱动：预计继续强调强化国家战略科技力量、关键核心技术攻关、加大基础研究投入、加大税收优惠政策、扩大设备更新和技术改造投资。提升制造业核心竞争力，发展“专精特新”企业，大力发展数字经济。

扩大内需，区域协调发展和新型城镇化：预计强调稳定和扩大消费，扩大有效投资。包括促进家电汽车等大宗消费，尤其扩大新能源汽车消费。持续推进城市更新和老旧小区改造，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设，支持商品房市场更好满足合理住房需求，因城施策促进房地产市场平稳健康发展，深入实施区域重大战略、区域协调发展战略，推进“两新一重”建设，适度超前进行基础设施建设。

抓好农业生产和促进乡村振兴：围绕守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线，全力抓好粮食生产和重要农产品供给，持续推进高标准农田建设，深入实施种业振兴行动，提高农机装备水平，扎实有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作。

扩大开放：实行高水平对外开放，促进外贸外资稳中提质。包括加强减税降费、信用保险等针对出口企业的政策支持，鼓励跨境电商等外贸新业态发展。进一步扩大开放，积极有效利用外资，共建一带一路，把握RCEP机遇。

绿色低碳：预计强调有序推进碳达峰、碳中和工作，抓好煤炭清洁高效利用、重点领域企业节能降碳技术改造工程，落实好新增可再生能源和原料用能消费不纳入能源消费总量控制政策，大力发展新能源，壮大节能环保产业等。

防范化解金融风险：加强金融法治建设，压实各方责任，强化能力建设，研究制定化解风险的政策，善金融风险处置机制等。

改善民生：主要包括医疗、教育、养老、住房、就业等领域工作，预计仍围绕推动减轻医疗负担，推动实现教育公平，大力发展银发经济，坚持房住不炒，增加保障房供给，解决好就业问题，推动生育政策落地见效等。

五、财政政策前瞻：减税降费呵护实体，积极支出精准发力

一、“跨周期”调节下的财政收支“稳中求进”

跨周期调节下的财政收支预计将稳中求进，收入增速或将有所回落，支出增速或将有所提升。2021年的财政收支整体呈现出多收少支的局面，全国一般公共预算收入首次突破20万亿元，达到20.25万亿元，比上年增长10.7%，与2019年相比增长6.4%，完成超收4889亿元。超收资金除了进行账本之内的腾挪之外，预计会结转到今年形成财力。但从边际变化上看，21年一般公共预算财政收入增速动能已经出现衰微的迹象，去年受益于经济恢复和大宗商品涨价而出现的收入高增在今年可能不会再现。另外，根据财政部近期表态，今年将继续推进大规模减税降费，预计今年减税降费力度有望进一步突破1.3万亿，或将对财政收入造成一定影响。

从支出角度看，去年上半年支出力度不足，下半年支出开始蓄力，今年精准的支出发力将继续延续。从月度同比增速的边际变化上看，月度增速仍围绕零增长逐月震荡。我们判断在稳增长压力较大的情势之下，财政支出规模进一步扩大可期，财政依然将主要支持“三保”为首的基本民生领域、十四五重大项目以及重点科技攻关领域。从地方各省定力的财政收支目标看，财政收入增速均略有保守，应该已经将今年财政收入受限等因素考虑在内；与此相对，财政支出的力度有所加强。预计今年全年中央在加大转移支付力度的同时，赤字率较去年有望小幅提升至3.3%左右。

二、新增专项债前置发力，土地出让金增速将下行

从政府性基金支出角度观察，专项债已经成为今年跨周期稳增长的重要财政工具。在去年12月提前下达1.46万亿的提前批额度之后，今年一二月份出现了新增专项债发行的“开门红”，截止到2月26日，新增专项债发行额已经达到8900亿元，发行进度已经近六成。从当前专项债的主要投向观察，去年财政部一再强调的保障房建设、冷链物流、市政园区建设和交运基建类别仍然是主要构成组分，预计两会之后专项债额度应该会在去年的基础上适度扩容，以对冲一般公共预算收入增速放缓的压力，为稳增长目标形成“更多实物工作量”。我们预计专项债总额度应该会定在3.75万亿左右，专项债使用范围会进一步扩容。

政府性基金收入方面财政需要持续关注土地出让金收入下行的冲击。由于土地市场仍在冷却期，今年上半年土地市场回暖反弹的概率不大，叠加土地出让金缴款的时滞问题，预计今年上半年土地出让金收入增速会继续延续去年以来的低迷状态。根据目前已公布的各省2022年土地出让金收入水平，近十个省份已经下调今年的预期卖地收入水平，地方财政收入上半年的风险暴露水平相对较高。我们判断房地产市场的宽松政策在两会之后会密集出台，托底当下不断下滑的房地产市场，一方面，房地产市场是我国经济的支柱产业，对于居民收入、就业、金融稳定等均有重要意义；另一方面，房地产产业链对地方财税贡献极大，一个稳定的房地产市场对于稳定财税系统、防范财政收支风险也有非常大的意义。

六、货币金融前瞻：宽信用渐起，流动性合理充裕

两会金融领域的政策方向与表述仍会继续助力“宽信用”，使货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配。四季度以来，在宏观经济形势面临下行压力的背景下，宽信用、金融底是我国金融体系致力于追求的目标。已有的政策包括降准、降息、放松房地产融资政策、推动基建等方面。虽然经济已经出现一些底部企稳的迹象，但中央经济工作会议提出的“需求收缩、供给冲击、预期转弱”将贯穿全年。一是需求端，脉冲式疫情的冲击以及疫情冲击之下的国内经济波动仍将继续；二是投资端房地产投资连续负增：国内的房地产及其产业链面临流动性压力和违约冲击，全产业链增速快速下滑，以及土拍两集中下卖地收入降低对地方政府及城投企业的现金流产生影响。三是外部环境变化对出口的压力，经济复苏的动能减弱以及疫情后产业和订单的转移，都可能通过出口端对国内经济产生影响，而如果全球经济政治局势变化导致需求收缩，更可能影响我国的外需。在此背景下，预计两会将会有更多宽信用方向的表述。

“宽信用”的政策方向需要结构性工具的继续发力。在金融体系“着力增强信贷总量增长的稳定性，引导金融机构有力扩大贷款投放”的背景下，货币政策更强调实现总量稳、结构优的较好组合。包括对信贷增长缓慢省份增加再贷款等综合措施支持区域协调发展、延续普惠小微企业贷款延期还本付息政策，加大再贷款再贴现支持普惠金融力度、使资金更多流向科技创新、绿色发展，更多流向小微企业、个体工商户、新型农业经营主体。还可能强化科技创新、制造业等需要长期支持的领域的政策支持力度。结合碳减排工具和煤炭清洁生产专项再贷款，对信用环境形成支撑。

广义流动性方面致力于“宽信用”，狭义流动性也将继续保持合理充裕，近年来，人民银行构建了以逆回购等公开市场操作利率为短期政策利率、以MLF利率为中期政策利率的央行政策利率体系，着力推进市场化利率形成和传导机制建设，引导市场利率围绕央行政策利率中枢波动，培育DR007等市场利率指标。对于中长期影响因素，人民银行主要根据其增长趋势，运用法定准备金率、中期借贷便利等工具适时适度增加中长期流动性供给，充分满足支撑货币信贷合理增长的中长期流动性需求。对于短期影响因素，人民银行在充分掌握其历史波动规律和变化特点的基础上，主要通过公开市场操作等短期工具前瞻精准进行流动性边际调节，熨平短期影响因素，稳定市场预期。四季度货币政策执行报告强调价格因素特别是DR007中枢价格的指导作用：明确公开市场操作利率为短期政策利率，引导银行间市场存款类机构 7 天期回购加权平均利率（DR007）围绕短期政策利率上下波动。强调满足市场合理流动性需求：在目前的流动性管理框架下，央行盯住市场利率开展操作，央行都会灵活运用多种货币政策工具及时应对，保持流动性合理充裕。因此，综合判断，在当前三期叠加、外部风险加剧、内部金融体系和房地产产业链风险还在出清的过程中，流动性料将维持合理充裕。

货币政策方面，稳健的货币政策要灵活精准、合理适度，继续支持实体经济的融资需求。宽松特别是降息可以继续推动企业融资成本下行。疫情以来，人民银行降低包括MLF、OMO，再贷款再贴现等政策利率，同时引导LPR下行，12月以来实现LPR1年期降低15BP，5年期降低5BP政策效果。从四季度货币政策执行报告数据来看，我国贷款利率呈下降趋势，尤其是企业贷款利率明显下行，目前的贷款利率水平已经处于改革开放40年以来的新低。1月的天量社融也是央行降低贷款利率等多项政策效果的综合体现。

但继续宽松会影响货币政策的正常空间，保持一定的利率高度有助于防止流动性陷阱、维护净息差，从而保证金融体系的稳定。人民银行多次撰文强调，中国有条件实施正常货币政策的时候，要珍惜当前的正常货币政策空间，可以继续降利率，但不可盲目对标国外。一味降利率可能引发其他风险，要统筹考虑。一是可能陷入流动性陷阱，利率无法再起到刺激经济的杠杆作用，相当于主动放弃了有效的政策工具。二是可能增加金融风险，银行若不能保持正常的净息差，则难以履行向实体经济输血的功能。三是若有银行因此出现经营危机，还会带来巨大的风险处置成本。国际对比上，央行也指出，国外实行负利率有其特殊背景，不能因为货币政策尚有空间就把子弹全部打完，要考虑长远发展。央行最终运用资产购买工具是被迫选择，长期实施会影响市场发挥作用。

此外，短期看，海外加速紧缩，利率调整还将通过利差影响汇率，也是制约利率的重要因素。近期，以美联储加息、缩表预期升温为代表的海外紧缩对国内货币政策产生一定掣肘，央行强调“可能伴生的经济金融风险不容忽视”。目前，外部条件影响我国货币政策的因素主要有：第一，联储收紧货币导致美国利率中枢上升，目前已经达到2%这一关键位置，而中美利差也达到80BP的关键位置，目前压力可控，但若继续这一趋势可能影响跨境资本流动和汇率；第二，全球商品涨价、劳动力短缺、供给运输壁垒引致全球通胀压力，有推动全球利率中枢上移的压力；第三，当下我国的盈余乃至汇率水平很大程度上依赖于出口，而出口增速若回落，伴随国内消费复苏可能压制贸易盈余的同时对汇率形成压力。在以上净利差、通胀中枢上移以及汇率压力背景下，短期内央行下调政策利率的难度和成本在上升。

总体上，货币政策将相机抉择的关注稳增长压力和海外加息压力。在稳增长压力较大的背景下，为支持经济发展，降低融资成本仍然是整个金融系统努力的方向。但当下外部因素掣肘政策利率调整，净息差较低掣肘LPR加点下调的背景下，继续降息存在难度。

风险提示：

政策力度不及预期，疫情反弹。