事关全球金融稳定,耶伦就美国债务上限危机发出警告

美国财政部长耶伦。图片来源:视觉中国

记者 | 王品达

美国财政部长珍妮特·耶伦(Janet Yellen)近日接连发出两次警告称,国会如果不尽快采取措施提高债务上限,美国将出现债务违约等系统性风险。

9月8日,耶伦致信国会领导人,表示国会如果仍不针对债务上限采取措施,美国最早将于10月发生债务违约。9月9日,她在金融稳定监督委员会上再次表示,国会不及时提高债务上限将产生严重后果,影响金融系统的稳定。

此前,美国政府的债务上限从2019年开始暂缓实施了两年,于今年8月1日正式恢复。由于此后国会并未采取任何行动,财政部不得不采取一系列“特别措施”以紧急节省资金,避免债务违约。这些特别措施包括暂停公务员退休和残疾基金、邮政退休人员健康福利基金等的注资。

耶伦警告称,目前尚不确定这些特别措施能够维持到何时,但财政部很有可能在10月耗尽资金来源。“一旦所有的可用措施和手头资金全部耗尽,美国将发生史上首次债务违约。”耶伦在给国会领导人的信中说。

多年以来,美国联邦政府具有稳定的金融信用,除了20世纪70年代的一次很小的意外事件之外,历史上也从未发生过债务违约。无论是在投资者眼中还是在经济学教科书中,美国国债都被视为最安全的资产之一。因此,一旦美国发生债务违约,很可能引发系统性金融风险乃至又一次全球金融危机,对全球金融系统会产生永久性的影响。

美国政府的债务上限已有数十年的历史,但这一问题也是近十年来才成为两党矛盾激烈的政治问题。

1974年,国会为有效控制预算,通过了《国会预算与截留控制法案》,成立了如今人们耳熟能详的国会预算办公室,规范了预算制定流程,规定政府举债超过债务上限须经国会立法批准。1979年,民主党众议员迪克·格普哈特(Dick Gephardt)为解决债务上限问题引入了“格普哈特规则”:只要众议院投票通过预算,就视为众议院默示同意自动提高债务上限。

但是,格普哈特规则仅适用于众议院,而且随着1995年共和党时隔数十年再度控制众议院,共和党众议员也数次在民主党人担任总统的时期废除这一规则。最近十年,美国政治的极化日益加深,两党在参众两院的席位差距也越来越小,债务上限问题也开始被当作政治斗争的工具。

其中,最危险的两次债务上限危机发生在2011年和2013年。2011年,刚刚在中期选举中取得众议院控制权的共和党人威胁奥巴马减少预算赤字,否则将拒绝提高债务上限。最后,在财政部预计美国政府举债资金告罄的当天,国会通过了《2011年预算控制法案》,以财政支出的大幅减少换取债务上限的提升,成功避免了债务违约。

2013年,以参议员泰德·克鲁兹(Ted Cruz)为首的共和党人再度向奥巴马发难,要求政府大幅削减社会福利并停止为奥巴马医改拨款,否则拒绝提高债务上限。危机期间,美国政府在2013年10月关门了半个月之久。在这期间,共和党支持率下跌,国会最终同意继续为政府拨款并暂缓实施债务上限,解决了政府关门和债务上限的双重危机。

这两次危机牵扯了美国政坛的大量精力,也使得全球市场出现震动。因此,耶伦在本周给国会领导人的信中也表示,即使债务上限问题能成功解决,拖到最后一刻也会严重影响企业和消费者信心,影响美国政府的信用评级,并且对美国经济和全球金融市场造成不可逆的损害。

今年的债务上限之争则与民主党的一系列财政支出计划有关。共和党人一向以财政鹰派著称,他们反对拜登政府价值数万亿美元的财政支出计划,尤其是民主党目前正在推进的3.5万亿美元预算案。

目前,已有46名共和党参议员联合签署了一封公开信,表示拒绝与民主党合作提高债务上限。此举意味着民主党将不得不运用“预算协调程序”单方面通过法案提高债务上限。共和党人表示,这样一来提高债务上限的责任就完全归于民主党。

而民主党人也针锋相对,表示共和党人在前任总统特朗普执政时期也放弃了所谓财政鹰派原则,积极支持特朗普2017年推出的减税法案,对赤字和债务增长也有责任。白宫新闻发言人普萨基就表示,提高债务上限是两党的“共同责任”。

目前,美国政府的债务上限是28.5万亿美元。国会有两种方法可以解决债务上限问题。一是通过立法提高债务上限。二是在一定期限内“暂缓实施”债务上限。2015年以来,国会每隔一段时间就会通过一份《两党预算法案》,暂缓实施债务上限,直至下一场危机来临。最近的一次暂缓是在2019年通过的,为期两年。它的到期就引发了目前的债务上限之争。

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